Rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler – en statusoppdatering etter dommer fra Høyesterett og nytt lovforslag i 2021

I løpet av 2021 har det kommet to avgjørelser fra Høyesterett som bidrar til en viss avklaring av innholdet i «nødvendighetskravet» som vi finner i bestemmelsene om rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler i plan- og bygningsloven (pbl.).   

 I tillegg har et forslag om endringer i plan- og bygningsloven vært på høring. Forslaget inneholder bl.a. en mulighet til å regulere hensynssone med bestemmelser om nødvendig infrastruktur og kostnadsfordeling av dette. Det er også foreslått innstramming av bestemmelsene om utbyggingsavtaler.

I det følgende vil vi forsøke å trekke opp noen linjer på hva utviklingen kan bety for praktiseringen av reglene om rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler i dag – og i fremtiden.

«Selvaag dommen»

Den 4. mai 2021 kom Høyesterett – under dissens 3-2 – til at i tilfeller hvor kommunen selv ikke har til hensikt å utføre tiltaket, må det være en relevant og nær sammenheng mellom tiltaket og utbyggingsprosjektet for at det er berettiget å kreve at utbyggingen gjennomføres i en bestemt rekkefølge. Krav om rekkefølgetiltak kan bare stilles for å dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen. Kommunen har dermed ikke adgang til å gi rekkefølgebestemmelser for å ivareta mer generelle behov og målsettinger jf. HR-2021-953-A.

Man kan si at dommen skjerper saklighetskravene ved anvendelse av rekkefølgekrav. Det er klart at det ikke er fritt frem for kommunene å stille rekkefølgekrav. Det er likevel verdt å merke seg at i den aktuelle saken var det klart at kommunen ikke hadde til hensikt å bidra til oppfyllelse av rekkefølgekravet. Det var videre et mindre utbyggingsområde med bare én utbygger som eventuelt ville bli stående alene med ansvaret for å sikre opparbeidelse i tråd med rekkefølgekravet.

«Entra dommen»

Bare en måned etter at Selvaag-dommen kom, forkastet Høyesterett en anke av Borgarting lagmannsretts dom LB-2019-135154 (Entra-dommen). Lagmannsrettens dom står seg dermed.

Lagmannsretten slår i dommen fast at vurderingstemaet etter pbl. § 12-7 nr. 10 ikke kan settes så snevert at den bare omfatter tiltak som er så nødvendige at en enkeltstående konkret utbygging ikke kan skje før tiltaket er tilstrekkelig etablert. Konklusjonen er altså at nødvendighetskriteriet må forstås slik at det er adgang til å legge vekt på behov som oppstår også på grunn av andre utbygginger i området. Resultatet er da at kommunen kan se summen av flere enkeltutbygginger under ett. Den siste utbyggeren som kommer til, og som dermed endrer hva som anses å være nødvendig, kan lovlig bli sittende igjen med svarteper i form av ansvaret for oppfyllelse av et dyrt rekkefølgekrav.

Dommene oppsummert – hvilken beskyttelse har man som utbygger?

Det er riktignok slik at det ikke stilles noe krav til forholdsmessighet i pbl. § 12-7 nr. 10. I Selvaag dommen skriver ikke desto mindre Høyesterett at det er naturlig å se adgangen til å gi rekkefølgebestemmelser i sammenheng med bestemmelsene om utbyggingsavtaler i kapittel 17. Men senere i dommen presiseres likevel at det ikke er sammenfall mellom adgangen til å stille krav om infrastrukturtiltak i § 12-7 nr. 10 og § 17-3 tredje ledd – og førstvoterende viser da til at den sistnevnte bestemmelsen også inneholder en forholdsmessighetsbegrensning.

Sett hen til at formålet med rekkefølgebestemmelsene er å sikre en koordinert utbygging av et område, kan man forstå at loven ikke kan åpne for at et boligområde bygges ut, før for eksempel en hovedfartsåre i nærheten er oppgradert, bare fordi kostnaden vil være uforholdsmessig for utbygger.

Men hvordan sikrer man da at kommunen ikke bruker rekkefølgebestemmelser som en måte å omgå begrensningene som reglene om utbyggingsavtaler har satt?  

Ser man Selvaag-saken og Entra-saken i sammenheng er det verdt å merke seg at Høyesterett i Selvaag-saken legger til grunn en streng tolkning av nødvendighetskriteriet under den forutsetning at kommunen selv ikke har til hensikt å opparbeide rekkefølgetiltaket. I Entra-saken var det til sammenlikning på det rene at kommunen allerede hadde vedtatt en finansieringsplan for tiltaket. Utbygger ble i utbyggingsavtalen kun avkrevd en mindre del av totalsummen. Både vilkårene for rekkefølgetiltak og for utbyggingsavtaler var ifølge lagmannsretten oppfylt.

Til dette kan det bemerkes at i saker der kommunen er bidragsyter vil det nok som hovedregel bli lagt opp til at man inngår en utbyggingsavtale. Dersom det er inngått en utbyggingsavtale står retten fritt til å overprøve forholdsmessigheten med hjemmel i pbl. § 17-3 tredje ledd. En uforholdsmessig avtale kan lempes eller settes helt til side. Dermed er kanskje behovet for en streng tolkning av nødvendighetskravet størst i de saker hvor kommunen ikke er bidragsyter. Dette nettopp fordi det er i slike saker det er mest aktuelt at kommunen fremtvinge utbyggers «frivillige» opparbeidelse uten bruk av utbyggingsavtale.

Lovendring i sikte? Områdemodellen og skjerping av krav til utbyggingsavtale

Avslutningsvis må det også bemerkes at det nylig har vært et lovforslag på høring som er av betydning for bruken av rekkefølgekrav. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har foreslått en ny «områdemodell». Det er en utvidelse av pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav e «hensynssone for felles planlegging i omformings og fornyelsesområder i arealplaner». Hensynssonen er foreslått gitt som en egen bestemmelse, ny § 11-8 b.

Forslaget åpner for at kommunene kan gi bestemmelser i arealplan om hva som er nødvendig infrastruktur for utbygging i et område, og hvordan kostnadene til denne infrastrukturen skal fordeles på grunneiendommene i det aktuelle området. Grunnlaget for betalingsforpliktelsene kan beskrives gjennom flere trinn i planprosessen, men selve betalingsforpliktelsen må følge av reguleringsplanen. Reguleringsplanens bestemmelser kan på vanlig måte påklages til Statsforvalteren. Dette i motsetning til hva som er tilfellet med utbyggingsavtaler.

Rammene for å ilegge kostnadsbidraget skal være stramme. Kostnaden for utbygger kan ikke være større enn det utbyggingen faktisk belaster infrastrukturen. Sosial infrastruktur som skoler og barnehager, kan ikke inngå i områdemodellen. Betalingsplikten inntrer når grunneieren selv tar initiativ til å bygge ut sin eiendom, og betaling vil i utgangspunktet gi grunneier en rett til å bygge ut. Betalingssystemet er altså i tråd med modellen for krav til opparbeidelse og refusjon i pbl kap 18, men bruken er forbeholdt større fortettings- og/eller transformasjonsområder med utbyggingspress og flere grunneiere.

Videre er det foreslått innstramminger i bestemmelsene om utbyggingsavtaler. Blant annet foreslår departementet at det skal være et lovkrav at utbyggingen direkte tjener den eiendommen som bebygges. Dette fremstår som en vesentlig innstramming i forhold til gjeldende bestemmelser. I høringsforslagets merknader til bestemmelsene står det:

Det trekkes en grense mot infrastruktur som ikke tjener eiendommen direkte, for eksempel veier som kun tjener eksisterende bebyggelse eller gjennomgangstrafikk. Bestemmelsen innebærer at det stilles et strengt krav til tilknytning mellom infrastrukturtiltaket og utbyggingseiendommen. Sammenhengen må være konkret og synlig. Turløyper i nærheten av et hytteområde vil for eksempel kunne tjene eiendommen når de går mellom hytteområdet og lokale tjenestetilbud, parkering og liknende. Men jo lenger unna utbyggingseiendommen man kommer, jo svakere blir tilknytningen.

Oppsummert

Rettstilstanden knyttet til rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler er i stadig utvikling. Det er fortsatt mange spørsmål som står ubesvart og dette medfører en betydelig usikkerhet for utbygger, spesielt i større utbyggingsprosjekter. Avgjørelsene fra 2021 bidrar til noen avklaringer, samtidig er alle sakene basert på konkrete vurderinger og dermed ikke nødvendigvis får anvendelse i andre saken. Har du spørsmål knyttet til en konkret sak, ta gjerne kontakt. Advokatene i EBT bistår gjerne både med råd og veiledning,  i dialog med kommunen og ved eventuell klage- eller rettsak.

Denne artikkelen er skrevet av advokatfullmektig Maren Skåden. Maren har tidligere jobbet som hos Statsforvalteren i Rogaland og har omfattende erfaring med klagesaksbehandling og opplæring innenfor plan- og bygningsrett samt på kommunalrettens område. Har du spørsmål knyttet til rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler eller andre juridiske problemstillinger finner du kontaktinformasjon til Maren Skåden her.